Сосредоточиться на главном

Прошедший 2011 год стал юбилейным для всей отечественной системы противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма – ПОД/ФТ. Прошло 10 лет с августа 2001 года, когда был принят федеральный закон №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Пришло время подвести итоги проделанной работы и определить дальнейшие перспективы.

УЖЕСТОЧЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ТРЕБОВАНИЙ

За прошедшее десятилетие, по оценкам и нашим, и зарубежным, в Российской Федерации удалось сформировать в целом эффективную систему ПОД/ФТ, основанную на сотрудничестве частного сектора и государственных структур.

Эта система успешно прошла проверки и неоднократно удостаивалась положительных экспертных оценок со стороны ряда международных структур. В их числе ФАТФ – FATF (Financial Action Task Force on Money Laundering), международной группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег, и ЕАГ – Евразийской группы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

Объективное свидетельство результативности предпринимаемых усилий – международный престиж России, который поддерживатся на должном высоком уровне. Благодаря тому, что банковское сообщество проявило полную готовность выстраивать активное взаимодействие, удалось достигнуть ряд заметных результатов как в конкретных делах, так и в целом. Наше сотрудничество оказалось не только плодотворным, но и конструктивным, систему противодействия отмыванию незаконных доходов и финансированию терроризма удалось создать в национальном масштабе.

Вместе с тем текущий 2012 год для нас непростой. Не только из-за ряда кризисных проявлений в мировой экономике, но и потому, что недавно принятые рекомендации ФАТФ содержат новые, повышенные требования. Произошло значительное ужесточение критериев оценки национальных банковских систем, эффективности противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Главное, чего теперь требует ФАТФ – практических результатов.

Новые стандарты диктуют необходимость внедрения риск-ориентированного подхода. Речь идёт не о «стрельбе по площадям», не об ужесточении контроля по всем направлениям и не о тотальном финансовом мониторинге. Наоборот, приветствуется и очень высоко оценивается избирательность финансового контроля. Риск-ориентированный подход предполагает ранжирование угроз, их прогнозирование, выявление «зон особого внимания» и выработку адекватных мер реагирования на всех уровнях системы ПОД/ФТ.

Внедрение и применение риск-ориентированного подхода должно быть делом всех и каждого, начиная с сотрудников внутреннего контроля кредитно-финансовых организаций до руководящего звена – топ-менеджмента банковского сектора. А также – Ассоциации российских банков, правоохранительных и государственных контролирующих органов. Концентрация на главных угрозах позволит эффективно распределять далеко не бесконечные ресурсы государства и банковского сообщества.

Нередко звучат критические замечания: дескать, система противодействия отмыванию нелегальных доходов и финансированию терроризма отвлекает массу ресурсов, и финансовых, и материально-технических. Что, конечно, напрямую не способствует повышению прибыльности коммерческого предприятия. Но такая деятельность необходима. Минимизировать затраты для достижения наилучшего результата позволяет именно риск-ориентированный подход. Его главный принцип – не распыляться в каждодневной практике на малозначительные рутинные вопросы, а сосредоточиться на главном.

УСТАНАВЛИВАТЬ КОНЕЧНЫХ БЕНЕФИЦИАРОВ

Новые рекомендации ФАТФ предполагают, что государственные органы принимают обязательства выявлять риски отмывания нелегальных доходов и финансирования терроризма и ориентировать на них кредитно-финансовые учреждения. Высший уровень риск-ориентированного подхода – стратегический анализ, проводимый государственными и негосударственными структурами, занимающимися отслеживанием незаконных финансово-экономических операций и криминогенной среды.

Оперативно обновляемая база данных позволяет анализировать самый передовой отечественный и международный опыт. Разрабатываемые типологии и методики определения рисков являются ценным подспорьем для кредитно-финансовых организаций, их подразделений внутреннего контроля и финансового мониторинга. Среди содержательных требований ФАТФ – необходимость установления бенефициаров, то есть собственников и конечных приобретателей выгоды от операций отмывания нелегальных доходов и финансирования терроризма. В том числе уже на уровне первичного финансового мониторинга. У всех теневых финансовых операций есть приобретатели выгоды, причем не только бенефициары-собственники, но и не собственники.

Понятие конечного бенефициара продуктивно и особенно важно для проведения финансовых расследований. Итоговая задача финансового расследования как раз заключается в том, чтобы распутать клубок финансовых схем. Дойти до «дна» колодца, который порой кажется бездонным, и где-то там, на 12-м или 15-м уровне длинных финансовых «цепочек», разоблачить «хозяев» схемы, а не рядовых исполнителей.

У нас идут рабочие дискуссии с представителями Банка России, которые предлагают направлять в правоохранительные органы материалы, связанные с деятельностью фирм-однодневок. Но практика показывает, что фирмы-однодневки чаще всего оказываются призраками, а их адреса – фиктивными. Гоняться за призраками – неэффективный метод оперативной деятельности и следственной работы.

Используя инструменты финансового мониторинга, информацию о цепочках контрагентов, мы выходим на конечных бенефициаров. Действительно, необходима борьба с недобросовестными клиентами, но на каждого из таких приходится не менее сотни добросовестных. Поэтому мы обязательно должны прогнозировать последствия принимаемых решений для добросовестной клиентуры. Но, в то же время, не упускать тот факт, что под её видом могут выступать замаскированные, глубоко законспирированные криминальные элементы, которым мы обязаны противодействовать.

От самих компаний-клиентов новая редакция рекомендаций ФАТФ требует обеспечить своевременный доступ и банкам, и компетентным органам к достоверной подробной информации о бенефициарах, собственниках и лицах, контролирующих юридическое лицо. При необходимости не только банк обязан всё выяснять о клиенте, но и сам клиент должен предоставить полную информацию о себе. Если не предоставляет, значит, он не является прозрачным действующим лицом. Что служит достаточным основанием для начала задать ему дополнительные вопросы.

ОПЫТ БАНКОВСКОЙ «САМООБОРОНЫ»

Можно вспомнить международное расследование незаконной банковской деятельности одного бывшего российского банкира, который позже был осуждён в США. Дело началось с того, что после проведения подозрительных операций банк предложил ему закрыть счёт по доброй воле, пригрозив расследованием. Банкир закрыл счёт, чтобы через пару дней открыть новый в другом банке. Но там уже всё знали и, не желая рисковать своей репутацией, порекомендовали ему обратиться куда-нибудь ещё. А в четвёртом банке на него надели наручники, потому что к тому моменту у компетентных органов уже были на то основания.

В этом случае сработала система отторжения банковским сообществом такого рода деятелей, которые маскируются под банкиров, а фактически используют банки для мошеннических операций. Идеальный вариант для банков – научиться выявлять подозрительные транзакции и «неблагонадёжных» клиентов собственными силами и средствами, до вмешательства правоохранительных органов или Росфинмониторинга.

Особое внимание будет уделяться новым платёжным системам, в том числе электронным деньгам. Не только интернет-кошелькам, но и электронным системам платежей и банковских переводов. Много примеров, когда действительно очень сложно отследить цепочки платежей по той причине, что звеньев много и они рассредоточены. Это может показаться странным, ведь именно электронные переводы денег должны быть наиболее прозрачными.

Но, оказывается, и электронная бухгалтерия способна быть «двойной». Например, данные о всех незаконных криминальных операциях записываются не на жесткий диск, а на CD-ROM. Да и сам компьютер стоит не в операционном зале, а где-нибудь в подвале или на чердаке. Вот действительный случай: не так давно в подвале одного банка нашли компьютер, на котором, параллельно легальной системе электронных платежей, функционировала теневая. В настоящее время следствие по этому делу, как сообщают правоохранительные органы, продолжается. Практика показывает: в крупномасштабных теневых схемах вывода средств в наличный оборот и за рубеж задействованы системы электронных банковских платежей. Такие незаконные действия давно превратилось в теневые псевдобанковские услуги, с точки зрения «теневиков» весьма рентабельные.

Когда усиливается контроль за банковской сферой, подобные «услуги» перекочевывают в небанковскую сферу. Одно время для отмывания незаконных доходов использовались ломбарды. Когда принятыми мерами оттуда «теневиков» вытеснили, они перекочевали на рынок ценных бумаг, где, в основном, сейчас и «пасутся». Но Федеральная служба по финансовым рынкам России там сейчас наводит порядок. Возникает вопрос: куда «теневики» подадутся дальше? Нам важно не гоняться за криминалом из одного сегмента в другой, а опережать события. Для этого нужно совместно прогнозировать возможные модели преступной деятельности раньше, чем сами преступники.

ФИНАНСОВЫМ ГРУППАМ −  ОСОБОЕ ВНИМАНИЕ

ФАТФ указывает на необходимость усиления надзора за финансовыми группами, есть такая категория участников рынка. Существуют определённые особенности мониторинга их. Поскольку преступная деятельность дробится между различными участниками и разделяется во времени, важно оценить общую картину, чем занимается вся группа в целом. Потому что в масштабе отдельно взятого элемента всё может выглядеть вполне благопристойно, а признаки криминала выявляются только в общей картине деятельности финансовой группы.

В банковском секторе постоянно выявляются крупномасштабные теневые схемы. Основными являются не подтвержденные экономической целесообразностью финансовые потоки по выводу денежных средств за рубеж и переводу в наличный оборот. В январе 2012 года тогдашний вице-премьер В.А. Зубков, возглавлявший рабочую группу по выявлению и пресечению незаконных финансовых операций, оценил объём средств, выведенных из России за рубеж в 2011 году с признаками отмывания нелегальных доходов, не менее чем в 1 трлн рублей.

Несмотря на то, что существуют и небанковские платёжные системы, новые правила ФАТФ, безусловно, в центр внимания ставят банковскую сферу как основную зону «боевых действий». Есть примеры, когда клиентура отдельных банков, даже из числа физических лиц, при участии самих банков или помимо них выводит за рубеж баснословные суммы денег.

В одном из небольших банков Амурской области только за 2011 год объем подобных переводов за рубеж составил 23 млрд рублей. Для этого региона и банка такой величины – просто нереальная сумма. Явно функционировала трансграничная платёжная «магистраль» для вывода в другие страны денежных средств сомнительного происхождения.

По какому критерию криминальные элементы выбирают банковскую организацию именно такого типа, в частности, данный конкретный банк, чтобы выстраивать схемы перевода нелегальных доходов за рубеж? Видимо, по степени готовности руководства данного банка и персонала, отвечающего за внутренний контроль, к участию в теневых схемах.

Подобные банки не только не отторгают недобросовестных клиентов, а наоборот, притягивают их, прямо или косвенно способствуя отмыванию нелегальных доходов. В настоящее время наша служба совместно с правоохранительными органами ведёт расследование деятельности упомянутого банка Приамурья. Выявляется наличие у его сотрудников злого умысла.

Наша, увы, богатая практика позволяет сделать обобщающий вывод. В тех банках, которые практикуют чисто формальный подход к организации системы внутреннего контроля, создают её как бутафорию для проверяющих органов, семена теневого бизнеса попадают на благодатную почву и прорастают очень быстро. Кредитные организации должны не быть пассивными созерцателями теневых схем, используемых их клиентами, а повышать качество контроля, степень выявления подозрительных операций.

ЧЁТКОСТЬ КРИТЕРИЕВ ПОДОЗРИТЕЛЬНОСТИ

Большой вклад, который помогает переломить ситуацию, создать климат, неблагоприятный для теневых схем, внесла Ассоциация российских банков – АРБ, которая стратегически оценивает обстановку и чувствует тенденции. Очень важно, чтобы Банк России как надзорный орган вовремя использовал для принятия решений аналитические наработки и предложения, вносимые АРБ. В лице Банка России, АРБ и банковского сообщества мы видим хороших, надёжных соратников в наращивании эффективности системы ПОД/ФТ. Со своей стороны, Росфинмониторинг старается делать всё возможное.

Смысловым стержнем предложений, которые проходят согласование в Правительстве России, является ужесточение требований к процедурам заключения договора банковского обслуживания, открытия счета, приостановки операций и его закрытия. Также расширяются полномочия банков по отношению к клиентам. Глубоко прав президент АРБ Г.А. Тосунян, когда утверждает, что при наличии подозрений к операциям, проводимым клиентом, банк должен решительно и незамедлительно принимать жёсткие меры. Единственная оговорка такая: подозрения должны быть достаточно обоснованными, это – принципиальная позиция.

Критерии подозрительности должны разрабатываться Банком России как надзорным органом совместно с Росфинмониторингом и АРБ. Вопрос, какими критериями можно обосновывать подозрения, не так прост. Возможно, потребуются «чёрные списки» подозрительных клиентов, как считают некоторые наши эксперты. Хотя это предложение вызывает скептичное возражение: список, пока пройдет все бюрократические согласования, сильно устареет. Необходимость принятия мер, как правило, возникает не к вчерашним клиентам, а к сегодняшним и даже к «завтрашним». В том числе по фигурантам уголовных дел, находящихся в производстве, по которым ещё нет решения суда.

Включение террористов в «чёрные списки» – мера, понятно, оправданная, чтобы они не имели возможности использовать банковские инструменты для дальнейшей преступной деятельности. Хотя и такой список – погоня за вчерашним днём, поскольку для исполнения терактов подбираются лица новые, пока неизвестные. В том числе граждане, ранее не связанные с террористической деятельностью, вообще не проявлявшие себя в преступной среде. Поэтому «чёрные списки» мало чем могут помочь уп- реждающе ориентировать систему противодействия финансированию терроризма.

Правильные критерии оценки недобросовестности как клиента банка, так и проводимых им операций могут сыграть решающую роль. Ведь существует бюро кредитных историй, точно также в настоящее время востребована база досье клиентов банков, доступная и банковской среде, и контрольным, и правоохранительным органам. Можно предвидеть, что будут попытки использовать такие базы данных для недобросовестной конкуренции, для компрометации. Поэтому со всей ответственностью предстоит продумать меры, пресекающие подобные попытки. И, главное, требуются критерии оценки добросовестности банковских клиентов. Чтобы не навредить, избежать произвола и злоупотреблений, обоснованность подозрений должна определяться самыми чёткими критериями.

ВЫЯВЛЯТЬ КОРРУПЦИОНЕРОВ

Нельзя не упомянуть и борьбу с коррупцией. Сейчас наблюдается попытка в рекомендациях ФАТФ распространить понятие иностранных публичных лиц на внутренних публичных лиц. Фактически – на должностных лиц, государственных служащих высшего ранга Российской Федерации. К такому подходу возникает очень много вопросов, как это предложение будет переводиться в практическую плоскость, к механизмам реализации.

Ещё одна новация – требование ФАТФ к национальным юридическим системам считать налоговые преступления предикатными по отношению к отмыванию нелегальных доходов в крупных размерах. То есть квалифицировать уклонение от уплаты налогов как преступление, предшествующее отмыванию преступных доходов, и соответственно наказывать «уклонистов».

В России налоговые преступления пока пронизывают значительную часть экономики и финансового рынка, объёмы потерь от которых трудно подсчитать. Введение финансового мониторинга с признаками налоговых преступлений увеличит нагрузку на банки в десятки, а может быть, даже в сотни раз. Ведь под категорию отмывания подпадёт обычная финансовая операция с деньгами, сокрытая от налогообложения, что, к сожалению, встречается повсеместно и повседневно. Пока отслеживание таких нарушений находится в сфере ответственности налоговых органов, но может быть возложено также на плечи Росфинмониторинга и банковских служб внутреннего контроля.

Задачи противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма имеют тенденцию к расширению. В то же время ресурсы пока остаются прежними. Выход – повысить эффективность их использования, для чего требуются системные оздоровительные меры. Такие, как применение риск-ориентированного подхода, который позволяет не распылять ресурсы, а сконцентрировать их на выполнении первоочередных задач. Тех, которые мы решаем сегодня, и тех, которые, возможно, будут поставлены перед нами завтра.

Юрий Короткий -- Первый заместитель руководителя (Федеральная служба по финансовому мониторингу – Росфинмониторинг)

BIS Journal №3(6)/2012

30 июля, 2012

Смотрите также